中國戶籍管理制度的變遷

　　中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。它們構成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

　　從狹義的角度分析，我國現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成(建國初-1958年)、發(fā)展(1958年-1978年)、初步改革(1978年至今)等三個階段，其間頒布的主要法規(guī)、制度簡列如下：

　　1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規(guī)，使全國城市戶口管理制度基本得到統(tǒng)一。

　　1955年6月，國務院發(fā)布《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

　　1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機關、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續(xù)、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規(guī)定，標志著全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的正式形成。

　　1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》，該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個"嚴加限制"：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

　　1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出"嚴格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策"。該規(guī)定進一步強調要嚴格控制農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴格控制"農(nóng)轉非"。稍后，公安部在《關于認真貫徹〈國務院批轉"公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定"的通知〉的意見》中，具體規(guī)定了"農(nóng)轉非"的內部控制指標，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的"農(nóng)轉非"人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。

　　1984年10月，國務院發(fā)布《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。

　　1985年7月，公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，這些規(guī)定對《中華人民共和國戶口登記條例》中關于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動員其返回常住地的條款，作了實質性的變動。

　　1985年9月，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，規(guī)定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領居民身份證，為人口管理的現(xiàn)代化打下了基礎。

　　1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實行當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，以解決要求進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民過多與全國統(tǒng)一的計劃進城指標過少之間的矛盾。

　　80年代開始，"農(nóng)轉非"政策發(fā)生變化。"農(nóng)轉非"對象逐漸擴大，控制指標有所調整，控制辦法得到改變。

　　1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮(zhèn)實行"綠卡戶籍制"。1992年，浙江溫州推行"綠卡制"。1993年，上海推行"藍印戶口制"。1995年，廣東深圳施行"藍印戶口制"。以此為代表，部分地區(qū)實行投資入戶、購房入戶或藍印戶口等政策，以吸引人才和資金。

　　1997年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年8月，國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規(guī)定：實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進一步松動。

　　2001年3月30日國務院批轉公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進。

　　戶籍改革50年回眸

　　建國來，中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為3個階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958年～1978年，為嚴格控制期；第三階段，1978年以后，半開放期。

　　1958年以前，中國沒有嚴格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。

　　1958年1月9日，經(jīng)全國人大常委會討論通過，毛澤東簽署一號主席令，頒布了新中國第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套較完善的戶口管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。這個條例以法律形式嚴格限制農(nóng)民進入城市，限制城市間人口流動，在城市與農(nóng)村之間構筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟模式”因此而生成。

　　但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，舊的戶籍制所帶來的負效應日益顯現(xiàn)。同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，計劃經(jīng)濟體制下的“大鍋飯”、“鐵飯碗”被打破，大量高學歷或有一技之長的專業(yè)人士加入到流動大軍中來……據(jù)公安部和有關專家估算，1997年全國流動人口已達1.1億。在市場經(jīng)濟逐漸形成的今天，人口的合理流動已成為一股不可阻擋的潮流，對40年不變的戶籍制度形成了沖擊。1998年7月22日，國務院發(fā)出批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》。文件對當前戶口管理作出了“四項改革”：

　　1、實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策。對以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶的問題，學齡前兒童應當優(yōu)先予以解決；

　　2、放寬解決夫妻分居問題的戶口政策。對已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應當根據(jù)自愿的原則準予在該城市落戶；

　　3、男性超過60周歲、女性超過55周歲，身邊無子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶；

　　4、在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當?shù)卣�府有關規(guī)定的，可準予在該城市落戶。

　　事實上，上海、深圳、廣州、廈門、海南等一些改革開放的前沿城市，早在這“四項”改革措施公布以前就實行了“藍印戶口”。上海市1994年2月施行《上海市藍印戶口管理暫行規(guī)定》，文件規(guī)定：在上海投資人民幣100萬元(或美元20萬元)及以上、或購買一定面積的商品房、或在上海有固定住所及合法穩(wěn)定工作者均可申請上海市藍印戶口，持藍印戶口一定期限后可轉為常住戶口；深圳市1996年1月1日開始實行“藍印戶口”政策，截至1998年3月底，深圳已辦理藍印戶口3.7萬多人，由藍印戶口轉為常住戶口7000人；廣州1998年3月亦推出了“藍印戶口”，其它省市也在一定范圍內實行特殊的戶口政策，如蘇州市在蘇州工業(yè)園區(qū)實行四種類別(聘用類、購房類、納稅類、投資類)的“藍印戶口”。北京由于特殊的首都身份，戶籍制度改革相對比較謹慎，但是，北京也推出了“工作寄住證”，凡在北京市高新技術企業(yè)或跨國公司總部及研發(fā)中心工作的外地人員，符合一定條件者，由企業(yè)提出申請，可辦理“北京市工作寄住證”，持證者在購房、子女入托、入中小學等方面享有北京市民待遇，持寄住證3年者，經(jīng)企業(yè)申請并報市人事局審批可轉為北京市正式戶口。

　　人口流動是社會發(fā)展的必然結果，快速的經(jīng)濟發(fā)展必然產(chǎn)生大量的人口流動，美國、澳大利亞、香港等國家和地區(qū)都是世界上人口流動量大，人員遷徙最頻繁的國家和地區(qū)，同時也是經(jīng)濟高速發(fā)展之地。

　　正如人口學專家研究表明：合理的人口流動能促進商品經(jīng)濟的發(fā)展，有利于人才交流和勞動力資源配置。為實現(xiàn)公民的擇業(yè)、居住以及遷徙自由，國家正采取多種措施鼓勵、支持和引導人口的正常、合理流動，中國未來的人口管理制度將更靈活，更理性，更符合現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的需要。